【頒布時間】1996-11-4【標(biāo)題】“九五”鐵路改革規(guī)劃要點【發(fā)文號】【失效時間】【頒布單位】鐵道部
【法規(guī)全文】
“九五”鐵路改革規(guī)劃要點
鐵道部
“九五”時期是我國鐵路深入貫徹黨的十四屆五中全會精神,推進(jìn)經(jīng)濟體制和經(jīng)濟增長方式根本性轉(zhuǎn)變的重要時期。為加強對鐵路改革的系統(tǒng)指導(dǎo),遵照黨的十四屆三中全會和五中全會精神,根據(jù)鐵道部關(guān)于深化鐵路改革的決定、鐵路“九五”計劃和2010年發(fā)展規(guī)劃,制訂鐵路“
九五”改革規(guī)劃要點。
一、鐵路改革面臨的形勢
1.鐵路改革取得重要進(jìn)展,任務(wù)仍很艱巨。
“八五”期間,按照建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求,鐵路改革從理論準(zhǔn)備、框架設(shè)計到組織實施,不斷深化發(fā)展。運輸企業(yè)改革貨運計劃,開展協(xié)議運輸;施工企業(yè)積極參與市場競爭;鐵路機、客、貨車試行招標(biāo)采購;企業(yè)加快轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制,建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點工作逐步深入
;部機關(guān)進(jìn)行轉(zhuǎn)換職能機構(gòu)改革;鐵路投資體制改革取得進(jìn)展;對外經(jīng)濟技術(shù)合作不斷發(fā)展;多種經(jīng)營正在成為鐵路重要的經(jīng)濟支柱;養(yǎng)老保險、住房制度等社會保障改革有了新進(jìn)展。但是,鐵道部政企合一的體制及其大而全的結(jié)構(gòu)、大一統(tǒng)的管理、“大鍋飯”的分配方式依然存在,鐵路
體制改革尚未取得重大突破,企業(yè)改革明顯滯后,鐵路深化改革的任務(wù)十分艱巨。
2.面臨運輸市場激烈競爭的嚴(yán)峻形勢,鐵路必須抓住機遇,深化改革。
在國家加快建立社會主義市場經(jīng)濟體制,實行兩個根本性轉(zhuǎn)變的新形勢下,國民經(jīng)濟和社會發(fā)展對鐵路提出了強大的運輸需求,鐵路運輸?shù)臄?shù)量和質(zhì)量供需矛盾仍十分突出。
運輸市場競爭日趨激烈,公路、航空、水運發(fā)展很快,鐵路區(qū)際間運量的超負(fù)荷壓力與地區(qū)性運量的競爭壓力并存;運輸能力的總量短缺與結(jié)構(gòu)性能力配置低效并存;市場機制調(diào)節(jié)與計劃剛性制約并存;鐵路在運輸市場中的份額正在下降,進(jìn)入市場步履維艱。
鐵路發(fā)展的微觀基礎(chǔ)是鐵路企業(yè)的經(jīng)營效益。鐵路運價總水平太低,價格生成機制和管理體制不適應(yīng)市場經(jīng)濟的需要,全行業(yè)虧損愈演愈烈,企業(yè)簡單再生產(chǎn)難以為繼。
鐵路建設(shè)中政府和企業(yè)功能錯位,鐵路發(fā)展資金嚴(yán)重短缺,鐵路發(fā)展速度和增長質(zhì)量遠(yuǎn)不適應(yīng)國民經(jīng)濟和社會需要。
重視生產(chǎn)要素的數(shù)量增長,輕視生產(chǎn)要素效率的提高,企業(yè)活力不足,科技水平不高,服務(wù)意識不強,粗放式經(jīng)營仍然是鐵路經(jīng)營的主導(dǎo)方式。
思想觀念明顯落后于市場經(jīng)濟的需要。鐵路固有的行業(yè)傳統(tǒng)和長期計劃經(jīng)濟體制下形成的一整套生產(chǎn)、經(jīng)營、管理觀念,根深蒂固,影響深遠(yuǎn),嚴(yán)重制約著鐵路的改革與發(fā)展。
形成鐵路嚴(yán)峻形勢的根本原因,在于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的體制性弊端。在鐵路改革進(jìn)入以制度創(chuàng)新為核心的新階段的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折時期,必須堅定不移地深化鐵路改革,這將關(guān)系到鐵路的生存與發(fā)展,關(guān)系鐵路的前途與命運,關(guān)系到鐵路以什么樣的姿態(tài)進(jìn)入21世紀(jì)。
3.立足中國國情,融匯國際趨勢,不失時機地加快鐵路改革步伐。
本世紀(jì)下半葉,世界鐵路進(jìn)入更新技術(shù)、改革體制的新階段。營造各種運輸方式平等競爭的市場環(huán)境,在科技進(jìn)步支持下以客運高速鐵路、貨運重載系統(tǒng)為標(biāo)志的鐵路產(chǎn)業(yè)重新崛起,鐵路在日益嚴(yán)苛的生態(tài)環(huán)境約束下的良好適應(yīng)性,以及政府、公眾重新重視鐵路功能的觀念變化,無不
對鐵路的改革發(fā)展起著積極的影響和推動作用。在世界鐵路出現(xiàn)的集中運輸、集約經(jīng)營、減員增效、產(chǎn)權(quán)重組等新潮流中,由產(chǎn)權(quán)重組達(dá)到機制創(chuàng)新的改革,尤為引人注目。界定國家與鐵路的經(jīng)濟關(guān)系,確立鐵路企業(yè)的市場主體地位,實行企業(yè)重組,改革經(jīng)營方式等,成為世界鐵路改革的
共同趨勢。融匯國際趨勢,創(chuàng)造具有中國特色的鐵路體制改革新模式,是我國鐵路“九五”乃至今后一個時期的重要任務(wù)。
4.充分認(rèn)識鐵路改革的特點,創(chuàng)造性地推進(jìn)鐵路改革。
――鐵路是國家的基礎(chǔ)設(shè)施,是綜合國力的重要表征。鐵路的基礎(chǔ)性決定鐵路有承擔(dān)政府目標(biāo)的義務(wù),國家有扶持鐵路的責(zé)任。
――鐵路是社會公益性事業(yè)。鐵路的公益性導(dǎo)致社會分享鐵路效益,鐵路有義務(wù)為社會進(jìn)步和經(jīng)濟發(fā)展服務(wù),社會也有責(zé)任對鐵路的社會貢獻(xiàn)予以合理返還、回報。
――鐵路運輸是一種以旅客、貨物位移的形式創(chuàng)造價值的生產(chǎn)經(jīng)營活動。企業(yè)性是鐵路最基本的屬性,它決定了鐵路與所有用戶之間都是一種平等的市場關(guān)系。
――鐵路具有“設(shè)備聯(lián)網(wǎng)、生產(chǎn)聯(lián)動、部門聯(lián)勞”的特點,運輸產(chǎn)品由運輸企業(yè)分工協(xié)作共同完成,必須正確處理運輸調(diào)度統(tǒng)一指揮與運輸企業(yè)自主經(jīng)營之間的矛盾,尋求全路基本運價統(tǒng)一與各局成本差異懸殊條件下運輸企業(yè)獲取獨立完整經(jīng)營收入的分配方式。
――我國鐵路同時兼具客貨并重、線路共用、企業(yè)辦社會等特點,為國外鐵路所不多見。加之管理手段比較落后,區(qū)域政策環(huán)境差異較大,改革必須積極穩(wěn)妥、審慎行事。
――鐵路建設(shè)必須保持強勁勢頭,實現(xiàn)歷史性發(fā)展的宏偉目標(biāo),同時必須加大改革力度,建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的鐵路新體制,鐵路肩負(fù)著改革與發(fā)展的雙重任務(wù)。
――鐵路總體運力短缺,為保證國民經(jīng)濟正常運行和特定任務(wù)的完成,需要實行較強力度的宏觀調(diào)控,與此同時,迅速成長的市場經(jīng)濟體制,又要求鐵路企業(yè)加快成為市場競爭主體,鐵路面對國家調(diào)控與企業(yè)經(jīng)營、保證重點物資運輸與市場機制配置運力的雙重難題。
――鐵路改革是我國經(jīng)濟體制改革的重要組成部分,鐵路改革必須加快步伐,與全國保持同步態(tài)勢;作為國民經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施,又必須以自身的穩(wěn)定、發(fā)展,支持全國的改革和建設(shè)。鐵路改革負(fù)有雙重責(zé)任。
5.鐵路改革面臨著困難與挑戰(zhàn),同時孕育著機遇和希望。
――黨中央、國務(wù)院作出加快建立社會主義市場經(jīng)濟體制,重點抓好國有大型企業(yè)改革的戰(zhàn)略決策,為鐵路加快體制改革創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。
――整個國民經(jīng)濟轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式,為鐵路加速技術(shù)進(jìn)步,調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu),優(yōu)化資源配置,提高質(zhì)量和效益,推動鐵路走上集約化發(fā)展道路,帶來了歷史性的契機。
――社會各類要素市場的發(fā)育和完善,大流通、大市場的形成和發(fā)展,為鐵路各類企業(yè)全面進(jìn)入市場,開拓經(jīng)營,增強生存與發(fā)展能力,開辟了廣闊天地。
――國家進(jìn)一步擴大對外開放,調(diào)整外資投向結(jié)構(gòu),許多國家和外商普遍看好中國鐵路市場,為我國鐵路擴大開放、加速發(fā)展提供了有利的條件。
所有這些,都為鐵路加快改革提供了前所未有的歷史性機遇。
二、鐵路改革的主要目標(biāo)
“九五”時期鐵路改革的總體目標(biāo)是:堅持以建設(shè)有中國特色社會主義理論和黨的基本路線為指導(dǎo),深入貫徹黨的十四屆五中全會精神,積極推進(jìn)經(jīng)濟體制和經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變,基本實現(xiàn)政企分開、企業(yè)重構(gòu)、市場經(jīng)營,初步建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的鐵路新體制和新機制。
圍繞上述總體目標(biāo),“九五”時期鐵路改革要實現(xiàn)以下具體目標(biāo):
1.以法律形式界定國家與鐵路的基本經(jīng)濟關(guān)系。
2.實現(xiàn)政企分開。
3.大多數(shù)鐵路大中型企業(yè)基本完成建立現(xiàn)代企業(yè)制度的任務(wù),成為獨立的法人實體和市場競爭主體。
4.發(fā)揮國家宏觀調(diào)控下市場配置鐵路運力等資源的基礎(chǔ)性作用,運輸企業(yè)基本進(jìn)入市場,形成運輸業(yè)與多種經(jīng)營并行發(fā)展的經(jīng)營多元經(jīng)化格局,工業(yè)、施工企業(yè)完全進(jìn)入市場。
5.建立以市場為導(dǎo)向的企業(yè)管理體系。
6.基本建立符合改革方向、反映鐵路特點的職工住房制度和養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等社會保障制度。
三、鐵路深化改革的主要任務(wù)
(一)理順鐵路與國家的經(jīng)濟關(guān)系
1.政企職責(zé)分開。鐵道部加快轉(zhuǎn)變職能,強化行業(yè)管理和資產(chǎn)管理職能,弱化直接管理企業(yè)的職能,逐步過渡到專職行使政府的社會經(jīng)濟管理職能,搞好鐵路行業(yè)管理和鐵路國有資產(chǎn)監(jiān)督管理,不再直接干預(yù)企業(yè)的決策和生產(chǎn)經(jīng)營活動。
2.實現(xiàn)政資分開。鐵道部在履行國有資產(chǎn)監(jiān)管職能的基礎(chǔ)上,經(jīng)由國務(wù)院授權(quán),行使國家鐵路國有資本所有者代表的職能,以授權(quán)或委托的方式,將國家鐵路國有資產(chǎn)交由依法組建的鐵路投資主體經(jīng)營,建立國家終極所有、主管部門監(jiān)管、企業(yè)自主經(jīng)營的鐵路國有資產(chǎn)運作體系。
3.爭取國家健全完善有關(guān)政策。
――投資政策。國家和地方政府對鐵路建設(shè)負(fù)有資金支持和政策支持的責(zé)任。根據(jù)鐵路建設(shè)項目的不同性質(zhì),明確中央、地方政府、企業(yè)(包括鐵路企業(yè))不同的投資責(zé)任,形成投資主體多元化,資金來源多渠道,融資形式多樣化的新格局。進(jìn)一步規(guī)范合資鐵路建設(shè)體制。不斷完善建
設(shè)項目投入產(chǎn)出經(jīng)濟評估制度。對于因政治、軍事、國土開發(fā)需要而修建的虧損鐵路,由國家給予特殊政策支持。
――運價政策。圍繞國家宏觀調(diào)控目標(biāo),積極發(fā)揮價格杠桿對短缺資源配置的調(diào)節(jié)作用,改變運價水平過低、運價結(jié)構(gòu)扭曲、運價管理過度集中、運價形成機制僵化的狀況,建立反映運輸產(chǎn)品價值、市場供求關(guān)系,體現(xiàn)保本、還貸、繳稅、微利原則的運價形成機制;分層管理、調(diào)控有
序的運價管理體制;形態(tài)多樣、分類細(xì)化的鐵路運價體系。擴大鐵道部在指定的品類、區(qū)域、季節(jié)內(nèi)運價的定價權(quán)和浮動權(quán);建立運價與物價聯(lián)動機制;實行和擴大實行新路新價、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、季節(jié)浮動價、區(qū)域運價和協(xié)議運價等多種運價形式;賦予鐵路試點企業(yè)在規(guī)定范圍內(nèi)運價的定價權(quán)
與浮動權(quán)。
――財稅政策。爭取有些稅費繼續(xù)免交或合理返還,有些稅種降低稅率或適度減免。對于公益性、政策性運輸造成的虧損,由中央政府或各級地方政府給予財政補貼或政策補償。
――金融政策。增加對鐵路的貸款規(guī)模,優(yōu)先安排國內(nèi)銀行、國外政府及國際金融組織貸款,爭取成立鐵路金融機構(gòu)。
――法律保障監(jiān)督體系。圍繞鐵路與國家的基本經(jīng)濟關(guān)系,加強鐵路法律體系建設(shè),修改《鐵路法》,確立鐵路在市場經(jīng)濟中的法律地位,依法規(guī)范鐵路企業(yè)行為。
(二)推進(jìn)鐵路管理體制改革
鐵路管理體制改革要在政企分開、政資分開的前提下,按照“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的要求,實施企業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性改組,構(gòu)建具有自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展能力的法人實體和市場競爭主體,促進(jìn)鐵路資源優(yōu)化配置,實現(xiàn)制度創(chuàng)新。
1.搞好建立現(xiàn)代企業(yè)制度的工作?!熬盼濉逼陂g,鐵路大中型骨干企業(yè)要創(chuàng)造條件,按照《公司法》完成公司制改造,建立起反映鐵路行業(yè)特點、與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的現(xiàn)代企業(yè)制度。遵循出資者所有權(quán)與企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)相分離的原則,依法落實鐵路企業(yè)的法人財產(chǎn)權(quán),使各種類型的
鐵路公司或集團(tuán)公司成為獨立的法人實體和市場競爭主體。
2.重構(gòu)鐵路運輸企業(yè)。以解決鐵路多級法人產(chǎn)權(quán)不清、機構(gòu)重疊、管理重復(fù)、效率低下為重點,圍繞建立現(xiàn)代企業(yè)制度的目標(biāo),按照適應(yīng)市場競爭、提高運輸效率、發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)、促進(jìn)集約經(jīng)營的原則,把建立現(xiàn)代企業(yè)制度與運輸企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有機結(jié)合起來,明晰產(chǎn)權(quán),明確權(quán)責(zé),
調(diào)整布局,優(yōu)化結(jié)構(gòu),進(jìn)一步適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的需要。
從我國鐵路的實際出發(fā),現(xiàn)階段鐵路運輸企業(yè)宜以地區(qū)性鐵路運輸公司為主要形式。公司的管界需綜合考慮車流規(guī)律、運營條件、管理跨度、路網(wǎng)區(qū)位、經(jīng)濟區(qū)域以及歷史沿革等因素,擇優(yōu)而定。在企業(yè)重構(gòu)中,必須注意協(xié)調(diào)處理好運輸指揮、資金結(jié)算、建設(shè)投資等各種關(guān)系。
3.推進(jìn)工業(yè)、施工、物資供銷企業(yè)產(chǎn)權(quán)重組和結(jié)構(gòu)調(diào)整。鐵路工業(yè)、施工、物資等系統(tǒng)要明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系,實行獨立經(jīng)營,根據(jù)各自情況,實施企業(yè)重組方案。
機車車輛工業(yè)總公司改組為控股公司,逐步強化資產(chǎn)經(jīng)營職能,通過盤活存量,優(yōu)化增量,重點投入,擇優(yōu)扶強,組建若干企業(yè)集團(tuán),增強市場競爭能力。通信信號總公司要結(jié)合科技進(jìn)步,調(diào)整企業(yè)結(jié)構(gòu),增強整體實力。
工程、建筑總公司可分別進(jìn)行控股公司或企業(yè)集團(tuán)的改革探索,通過重組產(chǎn)權(quán),調(diào)整結(jié)構(gòu),精干隊伍,多元經(jīng)營,推進(jìn)聯(lián)合、兼并,形成若干個工程總承包、施工專業(yè)承包、勞務(wù)作業(yè)層次相協(xié)調(diào)的綜合性或?qū)I(yè)性施工企業(yè)。
物資供銷系統(tǒng)要積極推動聯(lián)合兼并,提高組織化程度,擴大批量規(guī)模,探索集團(tuán)化經(jīng)營模式。
4.調(diào)整資產(chǎn)結(jié)構(gòu),優(yōu)化資源配置。根據(jù)市場經(jīng)濟發(fā)展需要,按照國家產(chǎn)業(yè)政策的導(dǎo)向,盤活存量資產(chǎn),促進(jìn)要素的流動和重組。
調(diào)整生產(chǎn)布局。根據(jù)鐵路科技進(jìn)步和技術(shù)裝備水平的提高,適時調(diào)整客貨營業(yè)、牽引動力、車輛修管、工電養(yǎng)修等生產(chǎn)布局。按照發(fā)揮總體優(yōu)勢、提高整體效益的原則,實施跨部門、跨專業(yè)的調(diào)整。
促進(jìn)鐵路資產(chǎn)合理流動。對虧損支線采取向地方政府爭取運價政策、實行有償轉(zhuǎn)讓、聯(lián)營、租賃、封閉等形式,搞活經(jīng)營。對閑置的設(shè)備、廠房、場地等生產(chǎn)要素,通過投資、變賣、出租、合資、合作等方式,加速流動,提高資產(chǎn)經(jīng)營效益。
積極創(chuàng)造條件,逐步把運輸、施工、工業(yè)、物資供銷企業(yè)中的附屬企業(yè)和后勤服務(wù)部門分離出去,使其獨立經(jīng)營,自負(fù)盈虧,走向市場。少數(shù)需要和主體企業(yè)保持內(nèi)在一體化聯(lián)系的,形成企業(yè)內(nèi)部清算關(guān)系。
(三)發(fā)展鐵路市場化經(jīng)營
1.建立面向市場的企業(yè)經(jīng)營機制。
按照市場經(jīng)濟的要求,積極推動鐵路企業(yè)建立有利于節(jié)約資源、降低消耗,推動科技進(jìn)步、增加經(jīng)濟效益的企業(yè)經(jīng)營機制。
建立運輸企業(yè)自負(fù)盈虧機制。在現(xiàn)行“管直分配、系數(shù)調(diào)節(jié)”基本穩(wěn)定的同時,進(jìn)一步研究解決在全路統(tǒng)一運價、各局不同成本條件下,運輸企業(yè)取得獨立完整、相對合理經(jīng)營收入的難點問題。通過試點,探索建立反映鐵路運輸企業(yè)特點、與現(xiàn)代企業(yè)制度相適應(yīng)的收入形成機制和成本
約束機制。不斷健全和完善符合社會主義市場經(jīng)濟要求的鐵路現(xiàn)代財務(wù)會計制度,推動運輸企業(yè)自負(fù)盈虧機制的建立。
普遍實行資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制,建立以國有資產(chǎn)保值增值為目標(biāo)的激勵機制和約束機制。鐵路企業(yè)要嚴(yán)格履行國有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任。要提高企業(yè)經(jīng)營者的素質(zhì)及其資產(chǎn)經(jīng)營意識,加強對企業(yè)經(jīng)營者資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任的考核和獎懲。
2.建立健全鐵路客貨運輸營銷機制。
改革鐵路運輸計劃管理方式。在國家對鐵路運輸計劃的管理由直接控制轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上,鐵道部根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展對鐵路運輸?shù)男枨笠约拌F路能力變化等情況,編制發(fā)布各運輸企業(yè)年度運輸計劃的預(yù)期指標(biāo)。運輸企業(yè)根據(jù)市場需求自主編制安排年度運輸計劃,并服從國家宏觀調(diào)
控和全路運輸指揮機構(gòu)的統(tǒng)一指揮。
樹立市場營銷觀念,以高效率、高質(zhì)量、高應(yīng)變能力的運輸組織,支持營銷,服務(wù)營銷。全面推進(jìn)運輸組織改革,運輸計劃、編組計劃、運行圖等都要以市場為導(dǎo)向,努力適應(yīng)用戶需求。
以經(jīng)濟效益為中心,加強客貨營銷隊伍,開展客貨營銷活動,開發(fā)客貨運輸市場,鞏固和擴大市場占有份額。
調(diào)整客車品種結(jié)構(gòu),提高客車運行速度,改善客運車站布局,優(yōu)化全路客運售票系統(tǒng),改革行包托運方式,提高服務(wù)質(zhì)量,形成面向市場、靈活高效的客運營銷機制。
繼續(xù)搞好貨物運輸計劃改革,減少層次,簡化手續(xù),縮短周期,提高質(zhì)量,適應(yīng)市場經(jīng)濟的需要。在確保國家重點物資運輸?shù)那疤嵯?,積極組織高附加值的貨物運輸,擴大集裝箱、冷藏、快運的比例,以靈活的運輸組織,努力滿足貨主的運輸需求。深化貨場改革,擴大服務(wù)內(nèi)函,增加
對貨主的吸引力,不斷提高市場競爭力。
在保證國計民生重點物資運輸?shù)那闆r下,堅持“貨主自愿,收費合理,服務(wù)到位”的原則,在總結(jié)經(jīng)驗、明確規(guī)范的基礎(chǔ)上進(jìn)一步搞好協(xié)議運輸。
3.推動鐵路工業(yè)、施工、物資供銷企業(yè)全面進(jìn)入市場。
工業(yè)企業(yè)要以貨車、客車、機車招標(biāo)采購為契機,面向用戶,積極參與市場競爭。施工企業(yè)要深化企業(yè)改革,強化集約經(jīng)營,全面打入國內(nèi)國際建筑市場。物資供銷企業(yè)要在堅持為鐵路服務(wù)的前提下,改革流通方式,推行代理制、配送制和成套供應(yīng),實行市場化經(jīng)營。
4.大力拓寬經(jīng)營領(lǐng)域,推動鐵路經(jīng)營多元化的發(fā)展。
以經(jīng)濟效益為中心,統(tǒng)籌規(guī)劃鐵路運輸與多種經(jīng)營的發(fā)展,發(fā)揮整體優(yōu)勢,形成經(jīng)營合力,提高總體效益。理順多經(jīng)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,加快實施公司制改造,依法規(guī)范多經(jīng)企業(yè)與出資者的權(quán)責(zé)利關(guān)系。處理好多經(jīng)企業(yè)與集體經(jīng)濟的關(guān)系,支持和扶持集體經(jīng)濟的發(fā)展。
下決心調(diào)整多種經(jīng)營產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),把發(fā)展重點轉(zhuǎn)到興辦實業(yè)上來。以產(chǎn)權(quán)為紐帶,通過資產(chǎn)重組、結(jié)構(gòu)調(diào)整,大力推進(jìn)集團(tuán)發(fā)展戰(zhàn)略,搞好重點開放地區(qū)的集團(tuán)組建工作,推動鐵路多種經(jīng)營向?qū)崢I(yè)化、集團(tuán)化、國際化方向發(fā)展。
以運貿(mào)結(jié)合、商貿(mào)結(jié)合為重點,形成一批以商貿(mào)企業(yè)為龍頭,跨產(chǎn)業(yè)、跨地區(qū)的經(jīng)濟聯(lián)合體。
明確發(fā)展多種經(jīng)營的支持政策。多渠道籌集發(fā)展資金,增加投入。結(jié)合鐵路企業(yè)資產(chǎn)重組和生產(chǎn)布局的調(diào)整,擴大對多經(jīng)企業(yè)的實物資產(chǎn)投資,壯大多經(jīng)企業(yè)實力。
5.建立以市場為導(dǎo)向的企業(yè)管理體系。
樹立適應(yīng)市場經(jīng)濟的管理思想,推進(jìn)管理改革。要按照“市場向?qū)?,管理結(jié)合,以人為本,集約經(jīng)營”的方針,結(jié)合鐵路實際,從管理思想、管理組織、管理人才、管理方法、管理手段等方面改革創(chuàng)新,把改進(jìn)和加強企業(yè)管理貫穿于改革、改組、改造的始終,增強企業(yè)市場競爭能力,
提高經(jīng)濟效益。
加強成本、資金管理。以提高市場競爭能力和經(jīng)濟效益為目標(biāo),建立以企業(yè)經(jīng)營者負(fù)主要責(zé)任的、覆蓋各部門、各崗位和生產(chǎn)經(jīng)營全過程的企業(yè)成本控制體系,嚴(yán)格成本控制,加強核算分析,實行成本否決。加強和規(guī)范成本管理基礎(chǔ)工作,建立和完善成本模型,逐步實現(xiàn)分線、分品類
和作業(yè)成本核算。加強資金管理,加速資金周轉(zhuǎn),提高資金運營效率和獲利水平。
優(yōu)化勞動組織,實現(xiàn)減員增效。利用接收新線、開通復(fù)線、興辦實業(yè)等機會,采取競爭上崗、組織培訓(xùn)、充實基層等形式,分流人員。堅持和完善工效掛鉤辦法,改革企業(yè)內(nèi)部工資分配,真正體現(xiàn)按勞分配、效率優(yōu)先、兼顧公平的原則。
強化管理基礎(chǔ)工作。按照管理創(chuàng)新的要求,建立健全包括技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)和工作標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)化體系。強化全面質(zhì)量管理,貫徹落實國際通行的質(zhì)量管理和質(zhì)量保證標(biāo)準(zhǔn),力爭通過國內(nèi)或國際認(rèn)證機構(gòu)的認(rèn)證。制訂有利于考核崗位工作充實度、落實成本管理責(zé)任制的勞動定額和
消耗定額。加強和完善計量工作。探索應(yīng)用計算機優(yōu)化管理的新途徑。
(四)擴大鐵路對外開放
堅持以開放促發(fā)展的方針,抓住機遇,全面推進(jìn)鐵路外事、外經(jīng)、外貿(mào)、外運管理體制改革,努力形成鐵路全方位、多元化、多層次、多領(lǐng)域?qū)ν忾_放的新局面。
加大吸引外商直接投資鐵路的力度。在國家產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)下,以引進(jìn)資金、裝備、先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗為重點,推進(jìn)中外合資、合作興辦鐵路企業(yè),開拓外商直接投資建設(shè)經(jīng)營鐵路的途徑。
積極探索鐵路進(jìn)入國際金融市場的新途徑。更多更好地利用外國政府和國際金融組織的貸款。抓緊設(shè)立境外鐵路投資基金,在取得成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步擴大基金規(guī)模。爭取在海外發(fā)行鐵路債券特別是中長期債券。
發(fā)展鐵路對外經(jīng)濟技術(shù)合作和貿(mào)易往來。擴大鐵路企業(yè)進(jìn)出口經(jīng)營權(quán),促進(jìn)鐵路對外商貿(mào)活動。積極扶持鐵路機車車輛等重點產(chǎn)品出口。擴大鐵路施工、設(shè)計企業(yè)對外工程承包權(quán),進(jìn)一步開拓海外建筑市場,發(fā)展對外工程承包、勞務(wù)合作和設(shè)計咨詢業(yè)務(wù)。
加強對外運輸服務(wù)。擴大鐵路運輸企業(yè)國際貨物代理權(quán),大力發(fā)展與周邊國家和地區(qū)以及亞洲和歐洲間的國際客貨聯(lián)運業(yè)務(wù),擴大開行國際旅客列車、旅游列車、集裝箱貨物直達(dá)快運列車和其他貨物列車,發(fā)展多式聯(lián)運業(yè)務(wù),提高國際聯(lián)運管理水平和運營效率。
(五)推進(jìn)鐵路社會保障改革
用三至五年時間,建立起符合國家政策要求、具有鐵路特點的社會保障管理體制和運行機制,逐步形成覆蓋全行業(yè)、資金來源多渠道、保障方式多層次、統(tǒng)籌互濟與個人賬戶相結(jié)合、管理與服務(wù)一體化的鐵路保障體系。
1.深化養(yǎng)老保險制度改革。在覆蓋鐵路各類用人單位和各種用工的養(yǎng)老保險系統(tǒng)統(tǒng)籌范圍的基礎(chǔ)上,以養(yǎng)老保險基金鐵路統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合為重點,形成全路基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄養(yǎng)老保險多層次的養(yǎng)老保險體系。認(rèn)真研究社會統(tǒng)籌與系統(tǒng)統(tǒng)籌的關(guān)系,搞
好協(xié)調(diào)、銜接。
2.推進(jìn)醫(yī)療制度改革。按照企業(yè)(醫(yī)院)、單位、個人三者合理負(fù)擔(dān)醫(yī)藥費的原則,推廣建立以鐵路統(tǒng)籌醫(yī)療基金與個人醫(yī)療帳戶相結(jié)合為主導(dǎo)、以大病統(tǒng)籌為補充保險的配套改革,逐步形成與鐵路現(xiàn)代企業(yè)制度相適應(yīng)的職工醫(yī)療保險制度,充分利用鐵路醫(yī)療資源,保證職工基本醫(yī)
療需求。
3.深化住房制度改革。全面建立住房公積金制度,規(guī)范住房公積金的歸集、管理和使用。逐步提高房租,穩(wěn)步出售公有住房,建立以中低收入家庭為對象、社會保障性質(zhì)的經(jīng)濟適用住房供應(yīng)體系。積極推進(jìn)住房商品化、社會化進(jìn)程,加快建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的鐵路住房新體制
。通過抓房改,促房建,到本世紀(jì)末,實現(xiàn)鐵路職工住房人均居住面積達(dá)到9平方米的目標(biāo)。
四、“九五”鐵路改革組織實施措施
(一)分步推進(jìn)鐵路改革
“九五”時期,鐵路改革分兩階段進(jìn)行:
第一階段,大致為今、明兩年。主要任務(wù)是:集中力量,研究制訂鐵路體制改革總體方案,提出鐵路運價體制改革建議方案和《鐵路法》修改意見,爭取獲得國家批準(zhǔn)并以立法形式確認(rèn)。同時積極推進(jìn)廣鐵(集團(tuán))公司、柳州鐵路局、大連鐵道有限責(zé)任公司等建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點工
作;在實行“管直分配、系數(shù)調(diào)節(jié)”辦法的基礎(chǔ)上,落實經(jīng)營責(zé)任制;加強客貨營銷工作,推動運輸企業(yè)參與市場競爭;推進(jìn)非運輸系統(tǒng)企業(yè)分流、重組,促進(jìn)工業(yè)、施工、物資供銷企業(yè)全面走向市場;積極慎重地調(diào)整生產(chǎn)布局,促進(jìn)存量資產(chǎn)合理流動;抓好其他符合總體方向的改革項目
的組織實施工作。
第二階段大致在“九五”后期,主要任務(wù)是根據(jù)國家批準(zhǔn)的鐵路體制改革總體方案,有計劃、分步驟地組織實施。
(二)落實規(guī)劃的實施措施
1.加強改革的領(lǐng)導(dǎo)和組織。建立改革領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)機構(gòu),有組織、有步驟地實施改革方案。各級干部都要切實加強對改革的領(lǐng)導(dǎo),結(jié)合鐵路特點,研究改革對策,促進(jìn)鐵路發(fā)展。
2.抓好宣傳教育,搞好干部培訓(xùn)。針對干部職工由于改革涉及利益格局調(diào)整而產(chǎn)生的各種思想認(rèn)識問題,加強宣傳教育工作,不斷統(tǒng)一全路思想認(rèn)識。分期分批地組織領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)班,學(xué)習(xí)改革理論,論證改革方案,達(dá)到統(tǒng)一認(rèn)識,提高素質(zhì),促進(jìn)改革的目的。
3.堅持搞好試點?!熬盼濉辫F路改革涉及許多深層次矛盾,必須堅持從點到面的工作方法。對于重大改革措施,都要組織進(jìn)行試點,摸索總結(jié)出成熟經(jīng)驗后,有組織地加以推廣。
4.加強鐵路改革調(diào)查研究工作。鐵路改革是一項前無古人的復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及方方面面,不確定因素多,政策變量頻繁,十分有必要深入、系統(tǒng)、持續(xù)地開展調(diào)查研究工作。動員群體智慧為決策提供較好的方案,以增強改革效應(yīng),降低改革成本,保障改革順利地實現(xiàn)既定目標(biāo)。
1996年11月4日
【法規(guī)全文】
“九五”鐵路改革規(guī)劃要點
鐵道部
“九五”鐵路改革規(guī)劃要點
鐵道部
“九五”時期是我國鐵路深入貫徹黨的十四屆五中全會精神,推進(jìn)經(jīng)濟體制和經(jīng)濟增長方式根本性轉(zhuǎn)變的重要時期。為加強對鐵路改革的系統(tǒng)指導(dǎo),遵照黨的十四屆三中全會和五中全會精神,根據(jù)鐵道部關(guān)于深化鐵路改革的決定、鐵路“九五”計劃和2010年發(fā)展規(guī)劃,制訂鐵路“
九五”改革規(guī)劃要點。
一、鐵路改革面臨的形勢
1.鐵路改革取得重要進(jìn)展,任務(wù)仍很艱巨。
“八五”期間,按照建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求,鐵路改革從理論準(zhǔn)備、框架設(shè)計到組織實施,不斷深化發(fā)展。運輸企業(yè)改革貨運計劃,開展協(xié)議運輸;施工企業(yè)積極參與市場競爭;鐵路機、客、貨車試行招標(biāo)采購;企業(yè)加快轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制,建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點工作逐步深入
;部機關(guān)進(jìn)行轉(zhuǎn)換職能機構(gòu)改革;鐵路投資體制改革取得進(jìn)展;對外經(jīng)濟技術(shù)合作不斷發(fā)展;多種經(jīng)營正在成為鐵路重要的經(jīng)濟支柱;養(yǎng)老保險、住房制度等社會保障改革有了新進(jìn)展。但是,鐵道部政企合一的體制及其大而全的結(jié)構(gòu)、大一統(tǒng)的管理、“大鍋飯”的分配方式依然存在,鐵路
體制改革尚未取得重大突破,企業(yè)改革明顯滯后,鐵路深化改革的任務(wù)十分艱巨。
2.面臨運輸市場激烈競爭的嚴(yán)峻形勢,鐵路必須抓住機遇,深化改革。
在國家加快建立社會主義市場經(jīng)濟體制,實行兩個根本性轉(zhuǎn)變的新形勢下,國民經(jīng)濟和社會發(fā)展對鐵路提出了強大的運輸需求,鐵路運輸?shù)臄?shù)量和質(zhì)量供需矛盾仍十分突出。
運輸市場競爭日趨激烈,公路、航空、水運發(fā)展很快,鐵路區(qū)際間運量的超負(fù)荷壓力與地區(qū)性運量的競爭壓力并存;運輸能力的總量短缺與結(jié)構(gòu)性能力配置低效并存;市場機制調(diào)節(jié)與計劃剛性制約并存;鐵路在運輸市場中的份額正在下降,進(jìn)入市場步履維艱。
鐵路發(fā)展的微觀基礎(chǔ)是鐵路企業(yè)的經(jīng)營效益。鐵路運價總水平太低,價格生成機制和管理體制不適應(yīng)市場經(jīng)濟的需要,全行業(yè)虧損愈演愈烈,企業(yè)簡單再生產(chǎn)難以為繼。
鐵路建設(shè)中政府和企業(yè)功能錯位,鐵路發(fā)展資金嚴(yán)重短缺,鐵路發(fā)展速度和增長質(zhì)量遠(yuǎn)不適應(yīng)國民經(jīng)濟和社會需要。
重視生產(chǎn)要素的數(shù)量增長,輕視生產(chǎn)要素效率的提高,企業(yè)活力不足,科技水平不高,服務(wù)意識不強,粗放式經(jīng)營仍然是鐵路經(jīng)營的主導(dǎo)方式。
思想觀念明顯落后于市場經(jīng)濟的需要。鐵路固有的行業(yè)傳統(tǒng)和長期計劃經(jīng)濟體制下形成的一整套生產(chǎn)、經(jīng)營、管理觀念,根深蒂固,影響深遠(yuǎn),嚴(yán)重制約著鐵路的改革與發(fā)展。
形成鐵路嚴(yán)峻形勢的根本原因,在于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的體制性弊端。在鐵路改革進(jìn)入以制度創(chuàng)新為核心的新階段的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折時期,必須堅定不移地深化鐵路改革,這將關(guān)系到鐵路的生存與發(fā)展,關(guān)系鐵路的前途與命運,關(guān)系到鐵路以什么樣的姿態(tài)進(jìn)入21世紀(jì)。
3.立足中國國情,融匯國際趨勢,不失時機地加快鐵路改革步伐。
本世紀(jì)下半葉,世界鐵路進(jìn)入更新技術(shù)、改革體制的新階段。營造各種運輸方式平等競爭的市場環(huán)境,在科技進(jìn)步支持下以客運高速鐵路、貨運重載系統(tǒng)為標(biāo)志的鐵路產(chǎn)業(yè)重新崛起,鐵路在日益嚴(yán)苛的生態(tài)環(huán)境約束下的良好適應(yīng)性,以及政府、公眾重新重視鐵路功能的觀念變化,無不
對鐵路的改革發(fā)展起著積極的影響和推動作用。在世界鐵路出現(xiàn)的集中運輸、集約經(jīng)營、減員增效、產(chǎn)權(quán)重組等新潮流中,由產(chǎn)權(quán)重組達(dá)到機制創(chuàng)新的改革,尤為引人注目。界定國家與鐵路的經(jīng)濟關(guān)系,確立鐵路企業(yè)的市場主體地位,實行企業(yè)重組,改革經(jīng)營方式等,成為世界鐵路改革的
共同趨勢。融匯國際趨勢,創(chuàng)造具有中國特色的鐵路體制改革新模式,是我國鐵路“九五”乃至今后一個時期的重要任務(wù)。
4.充分認(rèn)識鐵路改革的特點,創(chuàng)造性地推進(jìn)鐵路改革。
――鐵路是國家的基礎(chǔ)設(shè)施,是綜合國力的重要表征。鐵路的基礎(chǔ)性決定鐵路有承擔(dān)政府目標(biāo)的義務(wù),國家有扶持鐵路的責(zé)任。
――鐵路是社會公益性事業(yè)。鐵路的公益性導(dǎo)致社會分享鐵路效益,鐵路有義務(wù)為社會進(jìn)步和經(jīng)濟發(fā)展服務(wù),社會也有責(zé)任對鐵路的社會貢獻(xiàn)予以合理返還、回報。
――鐵路運輸是一種以旅客、貨物位移的形式創(chuàng)造價值的生產(chǎn)經(jīng)營活動。企業(yè)性是鐵路最基本的屬性,它決定了鐵路與所有用戶之間都是一種平等的市場關(guān)系。
――鐵路具有“設(shè)備聯(lián)網(wǎng)、生產(chǎn)聯(lián)動、部門聯(lián)勞”的特點,運輸產(chǎn)品由運輸企業(yè)分工協(xié)作共同完成,必須正確處理運輸調(diào)度統(tǒng)一指揮與運輸企業(yè)自主經(jīng)營之間的矛盾,尋求全路基本運價統(tǒng)一與各局成本差異懸殊條件下運輸企業(yè)獲取獨立完整經(jīng)營收入的分配方式。
――我國鐵路同時兼具客貨并重、線路共用、企業(yè)辦社會等特點,為國外鐵路所不多見。加之管理手段比較落后,區(qū)域政策環(huán)境差異較大,改革必須積極穩(wěn)妥、審慎行事。
――鐵路建設(shè)必須保持強勁勢頭,實現(xiàn)歷史性發(fā)展的宏偉目標(biāo),同時必須加大改革力度,建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的鐵路新體制,鐵路肩負(fù)著改革與發(fā)展的雙重任務(wù)。
――鐵路總體運力短缺,為保證國民經(jīng)濟正常運行和特定任務(wù)的完成,需要實行較強力度的宏觀調(diào)控,與此同時,迅速成長的市場經(jīng)濟體制,又要求鐵路企業(yè)加快成為市場競爭主體,鐵路面對國家調(diào)控與企業(yè)經(jīng)營、保證重點物資運輸與市場機制配置運力的雙重難題。
――鐵路改革是我國經(jīng)濟體制改革的重要組成部分,鐵路改革必須加快步伐,與全國保持同步態(tài)勢;作為國民經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施,又必須以自身的穩(wěn)定、發(fā)展,支持全國的改革和建設(shè)。鐵路改革負(fù)有雙重責(zé)任。
5.鐵路改革面臨著困難與挑戰(zhàn),同時孕育著機遇和希望。
――黨中央、國務(wù)院作出加快建立社會主義市場經(jīng)濟體制,重點抓好國有大型企業(yè)改革的戰(zhàn)略決策,為鐵路加快體制改革創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。
――整個國民經(jīng)濟轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式,為鐵路加速技術(shù)進(jìn)步,調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu),優(yōu)化資源配置,提高質(zhì)量和效益,推動鐵路走上集約化發(fā)展道路,帶來了歷史性的契機。
――社會各類要素市場的發(fā)育和完善,大流通、大市場的形成和發(fā)展,為鐵路各類企業(yè)全面進(jìn)入市場,開拓經(jīng)營,增強生存與發(fā)展能力,開辟了廣闊天地。
――國家進(jìn)一步擴大對外開放,調(diào)整外資投向結(jié)構(gòu),許多國家和外商普遍看好中國鐵路市場,為我國鐵路擴大開放、加速發(fā)展提供了有利的條件。
所有這些,都為鐵路加快改革提供了前所未有的歷史性機遇。
二、鐵路改革的主要目標(biāo)
“九五”時期鐵路改革的總體目標(biāo)是:堅持以建設(shè)有中國特色社會主義理論和黨的基本路線為指導(dǎo),深入貫徹黨的十四屆五中全會精神,積極推進(jìn)經(jīng)濟體制和經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變,基本實現(xiàn)政企分開、企業(yè)重構(gòu)、市場經(jīng)營,初步建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的鐵路新體制和新機制。
圍繞上述總體目標(biāo),“九五”時期鐵路改革要實現(xiàn)以下具體目標(biāo):
1.以法律形式界定國家與鐵路的基本經(jīng)濟關(guān)系。
2.實現(xiàn)政企分開。
3.大多數(shù)鐵路大中型企業(yè)基本完成建立現(xiàn)代企業(yè)制度的任務(wù),成為獨立的法人實體和市場競爭主體。
4.發(fā)揮國家宏觀調(diào)控下市場配置鐵路運力等資源的基礎(chǔ)性作用,運輸企業(yè)基本進(jìn)入市場,形成運輸業(yè)與多種經(jīng)營并行發(fā)展的經(jīng)營多元經(jīng)化格局,工業(yè)、施工企業(yè)完全進(jìn)入市場。
5.建立以市場為導(dǎo)向的企業(yè)管理體系。
6.基本建立符合改革方向、反映鐵路特點的職工住房制度和養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等社會保障制度。
三、鐵路深化改革的主要任務(wù)
(一)理順鐵路與國家的經(jīng)濟關(guān)系
1.政企職責(zé)分開。鐵道部加快轉(zhuǎn)變職能,強化行業(yè)管理和資產(chǎn)管理職能,弱化直接管理企業(yè)的職能,逐步過渡到專職行使政府的社會經(jīng)濟管理職能,搞好鐵路行業(yè)管理和鐵路國有資產(chǎn)監(jiān)督管理,不再直接干預(yù)企業(yè)的決策和生產(chǎn)經(jīng)營活動。
2.實現(xiàn)政資分開。鐵道部在履行國有資產(chǎn)監(jiān)管職能的基礎(chǔ)上,經(jīng)由國務(wù)院授權(quán),行使國家鐵路國有資本所有者代表的職能,以授權(quán)或委托的方式,將國家鐵路國有資產(chǎn)交由依法組建的鐵路投資主體經(jīng)營,建立國家終極所有、主管部門監(jiān)管、企業(yè)自主經(jīng)營的鐵路國有資產(chǎn)運作體系。
3.爭取國家健全完善有關(guān)政策。
――投資政策。國家和地方政府對鐵路建設(shè)負(fù)有資金支持和政策支持的責(zé)任。根據(jù)鐵路建設(shè)項目的不同性質(zhì),明確中央、地方政府、企業(yè)(包括鐵路企業(yè))不同的投資責(zé)任,形成投資主體多元化,資金來源多渠道,融資形式多樣化的新格局。進(jìn)一步規(guī)范合資鐵路建設(shè)體制。不斷完善建
設(shè)項目投入產(chǎn)出經(jīng)濟評估制度。對于因政治、軍事、國土開發(fā)需要而修建的虧損鐵路,由國家給予特殊政策支持。
――運價政策。圍繞國家宏觀調(diào)控目標(biāo),積極發(fā)揮價格杠桿對短缺資源配置的調(diào)節(jié)作用,改變運價水平過低、運價結(jié)構(gòu)扭曲、運價管理過度集中、運價形成機制僵化的狀況,建立反映運輸產(chǎn)品價值、市場供求關(guān)系,體現(xiàn)保本、還貸、繳稅、微利原則的運價形成機制;分層管理、調(diào)控有
序的運價管理體制;形態(tài)多樣、分類細(xì)化的鐵路運價體系。擴大鐵道部在指定的品類、區(qū)域、季節(jié)內(nèi)運價的定價權(quán)和浮動權(quán);建立運價與物價聯(lián)動機制;實行和擴大實行新路新價、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、季節(jié)浮動價、區(qū)域運價和協(xié)議運價等多種運價形式;賦予鐵路試點企業(yè)在規(guī)定范圍內(nèi)運價的定價權(quán)
與浮動權(quán)。
――財稅政策。爭取有些稅費繼續(xù)免交或合理返還,有些稅種降低稅率或適度減免。對于公益性、政策性運輸造成的虧損,由中央政府或各級地方政府給予財政補貼或政策補償。
――金融政策。增加對鐵路的貸款規(guī)模,優(yōu)先安排國內(nèi)銀行、國外政府及國際金融組織貸款,爭取成立鐵路金融機構(gòu)。
――法律保障監(jiān)督體系。圍繞鐵路與國家的基本經(jīng)濟關(guān)系,加強鐵路法律體系建設(shè),修改《鐵路法》,確立鐵路在市場經(jīng)濟中的法律地位,依法規(guī)范鐵路企業(yè)行為。
(二)推進(jìn)鐵路管理體制改革
鐵路管理體制改革要在政企分開、政資分開的前提下,按照“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的要求,實施企業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性改組,構(gòu)建具有自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展能力的法人實體和市場競爭主體,促進(jìn)鐵路資源優(yōu)化配置,實現(xiàn)制度創(chuàng)新。
1.搞好建立現(xiàn)代企業(yè)制度的工作?!熬盼濉逼陂g,鐵路大中型骨干企業(yè)要創(chuàng)造條件,按照《公司法》完成公司制改造,建立起反映鐵路行業(yè)特點、與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的現(xiàn)代企業(yè)制度。遵循出資者所有權(quán)與企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)相分離的原則,依法落實鐵路企業(yè)的法人財產(chǎn)權(quán),使各種類型的
鐵路公司或集團(tuán)公司成為獨立的法人實體和市場競爭主體。
2.重構(gòu)鐵路運輸企業(yè)。以解決鐵路多級法人產(chǎn)權(quán)不清、機構(gòu)重疊、管理重復(fù)、效率低下為重點,圍繞建立現(xiàn)代企業(yè)制度的目標(biāo),按照適應(yīng)市場競爭、提高運輸效率、發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)、促進(jìn)集約經(jīng)營的原則,把建立現(xiàn)代企業(yè)制度與運輸企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有機結(jié)合起來,明晰產(chǎn)權(quán),明確權(quán)責(zé),
調(diào)整布局,優(yōu)化結(jié)構(gòu),進(jìn)一步適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的需要。
從我國鐵路的實際出發(fā),現(xiàn)階段鐵路運輸企業(yè)宜以地區(qū)性鐵路運輸公司為主要形式。公司的管界需綜合考慮車流規(guī)律、運營條件、管理跨度、路網(wǎng)區(qū)位、經(jīng)濟區(qū)域以及歷史沿革等因素,擇優(yōu)而定。在企業(yè)重構(gòu)中,必須注意協(xié)調(diào)處理好運輸指揮、資金結(jié)算、建設(shè)投資等各種關(guān)系。
3.推進(jìn)工業(yè)、施工、物資供銷企業(yè)產(chǎn)權(quán)重組和結(jié)構(gòu)調(diào)整。鐵路工業(yè)、施工、物資等系統(tǒng)要明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系,實行獨立經(jīng)營,根據(jù)各自情況,實施企業(yè)重組方案。
機車車輛工業(yè)總公司改組為控股公司,逐步強化資產(chǎn)經(jīng)營職能,通過盤活存量,優(yōu)化增量,重點投入,擇優(yōu)扶強,組建若干企業(yè)集團(tuán),增強市場競爭能力。通信信號總公司要結(jié)合科技進(jìn)步,調(diào)整企業(yè)結(jié)構(gòu),增強整體實力。
工程、建筑總公司可分別進(jìn)行控股公司或企業(yè)集團(tuán)的改革探索,通過重組產(chǎn)權(quán),調(diào)整結(jié)構(gòu),精干隊伍,多元經(jīng)營,推進(jìn)聯(lián)合、兼并,形成若干個工程總承包、施工專業(yè)承包、勞務(wù)作業(yè)層次相協(xié)調(diào)的綜合性或?qū)I(yè)性施工企業(yè)。
物資供銷系統(tǒng)要積極推動聯(lián)合兼并,提高組織化程度,擴大批量規(guī)模,探索集團(tuán)化經(jīng)營模式。
4.調(diào)整資產(chǎn)結(jié)構(gòu),優(yōu)化資源配置。根據(jù)市場經(jīng)濟發(fā)展需要,按照國家產(chǎn)業(yè)政策的導(dǎo)向,盤活存量資產(chǎn),促進(jìn)要素的流動和重組。
調(diào)整生產(chǎn)布局。根據(jù)鐵路科技進(jìn)步和技術(shù)裝備水平的提高,適時調(diào)整客貨營業(yè)、牽引動力、車輛修管、工電養(yǎng)修等生產(chǎn)布局。按照發(fā)揮總體優(yōu)勢、提高整體效益的原則,實施跨部門、跨專業(yè)的調(diào)整。
促進(jìn)鐵路資產(chǎn)合理流動。對虧損支線采取向地方政府爭取運價政策、實行有償轉(zhuǎn)讓、聯(lián)營、租賃、封閉等形式,搞活經(jīng)營。對閑置的設(shè)備、廠房、場地等生產(chǎn)要素,通過投資、變賣、出租、合資、合作等方式,加速流動,提高資產(chǎn)經(jīng)營效益。
積極創(chuàng)造條件,逐步把運輸、施工、工業(yè)、物資供銷企業(yè)中的附屬企業(yè)和后勤服務(wù)部門分離出去,使其獨立經(jīng)營,自負(fù)盈虧,走向市場。少數(shù)需要和主體企業(yè)保持內(nèi)在一體化聯(lián)系的,形成企業(yè)內(nèi)部清算關(guān)系。
(三)發(fā)展鐵路市場化經(jīng)營
1.建立面向市場的企業(yè)經(jīng)營機制。
按照市場經(jīng)濟的要求,積極推動鐵路企業(yè)建立有利于節(jié)約資源、降低消耗,推動科技進(jìn)步、增加經(jīng)濟效益的企業(yè)經(jīng)營機制。
建立運輸企業(yè)自負(fù)盈虧機制。在現(xiàn)行“管直分配、系數(shù)調(diào)節(jié)”基本穩(wěn)定的同時,進(jìn)一步研究解決在全路統(tǒng)一運價、各局不同成本條件下,運輸企業(yè)取得獨立完整、相對合理經(jīng)營收入的難點問題。通過試點,探索建立反映鐵路運輸企業(yè)特點、與現(xiàn)代企業(yè)制度相適應(yīng)的收入形成機制和成本
約束機制。不斷健全和完善符合社會主義市場經(jīng)濟要求的鐵路現(xiàn)代財務(wù)會計制度,推動運輸企業(yè)自負(fù)盈虧機制的建立。
普遍實行資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制,建立以國有資產(chǎn)保值增值為目標(biāo)的激勵機制和約束機制。鐵路企業(yè)要嚴(yán)格履行國有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任。要提高企業(yè)經(jīng)營者的素質(zhì)及其資產(chǎn)經(jīng)營意識,加強對企業(yè)經(jīng)營者資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任的考核和獎懲。
2.建立健全鐵路客貨運輸營銷機制。
改革鐵路運輸計劃管理方式。在國家對鐵路運輸計劃的管理由直接控制轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上,鐵道部根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展對鐵路運輸?shù)男枨笠约拌F路能力變化等情況,編制發(fā)布各運輸企業(yè)年度運輸計劃的預(yù)期指標(biāo)。運輸企業(yè)根據(jù)市場需求自主編制安排年度運輸計劃,并服從國家宏觀調(diào)
控和全路運輸指揮機構(gòu)的統(tǒng)一指揮。
樹立市場營銷觀念,以高效率、高質(zhì)量、高應(yīng)變能力的運輸組織,支持營銷,服務(wù)營銷。全面推進(jìn)運輸組織改革,運輸計劃、編組計劃、運行圖等都要以市場為導(dǎo)向,努力適應(yīng)用戶需求。
以經(jīng)濟效益為中心,加強客貨營銷隊伍,開展客貨營銷活動,開發(fā)客貨運輸市場,鞏固和擴大市場占有份額。
調(diào)整客車品種結(jié)構(gòu),提高客車運行速度,改善客運車站布局,優(yōu)化全路客運售票系統(tǒng),改革行包托運方式,提高服務(wù)質(zhì)量,形成面向市場、靈活高效的客運營銷機制。
繼續(xù)搞好貨物運輸計劃改革,減少層次,簡化手續(xù),縮短周期,提高質(zhì)量,適應(yīng)市場經(jīng)濟的需要。在確保國家重點物資運輸?shù)那疤嵯?,積極組織高附加值的貨物運輸,擴大集裝箱、冷藏、快運的比例,以靈活的運輸組織,努力滿足貨主的運輸需求。深化貨場改革,擴大服務(wù)內(nèi)函,增加
對貨主的吸引力,不斷提高市場競爭力。
在保證國計民生重點物資運輸?shù)那闆r下,堅持“貨主自愿,收費合理,服務(wù)到位”的原則,在總結(jié)經(jīng)驗、明確規(guī)范的基礎(chǔ)上進(jìn)一步搞好協(xié)議運輸。
3.推動鐵路工業(yè)、施工、物資供銷企業(yè)全面進(jìn)入市場。
工業(yè)企業(yè)要以貨車、客車、機車招標(biāo)采購為契機,面向用戶,積極參與市場競爭。施工企業(yè)要深化企業(yè)改革,強化集約經(jīng)營,全面打入國內(nèi)國際建筑市場。物資供銷企業(yè)要在堅持為鐵路服務(wù)的前提下,改革流通方式,推行代理制、配送制和成套供應(yīng),實行市場化經(jīng)營。
4.大力拓寬經(jīng)營領(lǐng)域,推動鐵路經(jīng)營多元化的發(fā)展。
以經(jīng)濟效益為中心,統(tǒng)籌規(guī)劃鐵路運輸與多種經(jīng)營的發(fā)展,發(fā)揮整體優(yōu)勢,形成經(jīng)營合力,提高總體效益。理順多經(jīng)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,加快實施公司制改造,依法規(guī)范多經(jīng)企業(yè)與出資者的權(quán)責(zé)利關(guān)系。處理好多經(jīng)企業(yè)與集體經(jīng)濟的關(guān)系,支持和扶持集體經(jīng)濟的發(fā)展。
下決心調(diào)整多種經(jīng)營產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),把發(fā)展重點轉(zhuǎn)到興辦實業(yè)上來。以產(chǎn)權(quán)為紐帶,通過資產(chǎn)重組、結(jié)構(gòu)調(diào)整,大力推進(jìn)集團(tuán)發(fā)展戰(zhàn)略,搞好重點開放地區(qū)的集團(tuán)組建工作,推動鐵路多種經(jīng)營向?qū)崢I(yè)化、集團(tuán)化、國際化方向發(fā)展。
以運貿(mào)結(jié)合、商貿(mào)結(jié)合為重點,形成一批以商貿(mào)企業(yè)為龍頭,跨產(chǎn)業(yè)、跨地區(qū)的經(jīng)濟聯(lián)合體。
明確發(fā)展多種經(jīng)營的支持政策。多渠道籌集發(fā)展資金,增加投入。結(jié)合鐵路企業(yè)資產(chǎn)重組和生產(chǎn)布局的調(diào)整,擴大對多經(jīng)企業(yè)的實物資產(chǎn)投資,壯大多經(jīng)企業(yè)實力。
5.建立以市場為導(dǎo)向的企業(yè)管理體系。
樹立適應(yīng)市場經(jīng)濟的管理思想,推進(jìn)管理改革。要按照“市場向?qū)?,管理結(jié)合,以人為本,集約經(jīng)營”的方針,結(jié)合鐵路實際,從管理思想、管理組織、管理人才、管理方法、管理手段等方面改革創(chuàng)新,把改進(jìn)和加強企業(yè)管理貫穿于改革、改組、改造的始終,增強企業(yè)市場競爭能力,
提高經(jīng)濟效益。
加強成本、資金管理。以提高市場競爭能力和經(jīng)濟效益為目標(biāo),建立以企業(yè)經(jīng)營者負(fù)主要責(zé)任的、覆蓋各部門、各崗位和生產(chǎn)經(jīng)營全過程的企業(yè)成本控制體系,嚴(yán)格成本控制,加強核算分析,實行成本否決。加強和規(guī)范成本管理基礎(chǔ)工作,建立和完善成本模型,逐步實現(xiàn)分線、分品類
和作業(yè)成本核算。加強資金管理,加速資金周轉(zhuǎn),提高資金運營效率和獲利水平。
優(yōu)化勞動組織,實現(xiàn)減員增效。利用接收新線、開通復(fù)線、興辦實業(yè)等機會,采取競爭上崗、組織培訓(xùn)、充實基層等形式,分流人員。堅持和完善工效掛鉤辦法,改革企業(yè)內(nèi)部工資分配,真正體現(xiàn)按勞分配、效率優(yōu)先、兼顧公平的原則。
強化管理基礎(chǔ)工作。按照管理創(chuàng)新的要求,建立健全包括技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)和工作標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)化體系。強化全面質(zhì)量管理,貫徹落實國際通行的質(zhì)量管理和質(zhì)量保證標(biāo)準(zhǔn),力爭通過國內(nèi)或國際認(rèn)證機構(gòu)的認(rèn)證。制訂有利于考核崗位工作充實度、落實成本管理責(zé)任制的勞動定額和
消耗定額。加強和完善計量工作。探索應(yīng)用計算機優(yōu)化管理的新途徑。
(四)擴大鐵路對外開放
堅持以開放促發(fā)展的方針,抓住機遇,全面推進(jìn)鐵路外事、外經(jīng)、外貿(mào)、外運管理體制改革,努力形成鐵路全方位、多元化、多層次、多領(lǐng)域?qū)ν忾_放的新局面。
加大吸引外商直接投資鐵路的力度。在國家產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)下,以引進(jìn)資金、裝備、先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗為重點,推進(jìn)中外合資、合作興辦鐵路企業(yè),開拓外商直接投資建設(shè)經(jīng)營鐵路的途徑。
積極探索鐵路進(jìn)入國際金融市場的新途徑。更多更好地利用外國政府和國際金融組織的貸款。抓緊設(shè)立境外鐵路投資基金,在取得成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步擴大基金規(guī)模。爭取在海外發(fā)行鐵路債券特別是中長期債券。
發(fā)展鐵路對外經(jīng)濟技術(shù)合作和貿(mào)易往來。擴大鐵路企業(yè)進(jìn)出口經(jīng)營權(quán),促進(jìn)鐵路對外商貿(mào)活動。積極扶持鐵路機車車輛等重點產(chǎn)品出口。擴大鐵路施工、設(shè)計企業(yè)對外工程承包權(quán),進(jìn)一步開拓海外建筑市場,發(fā)展對外工程承包、勞務(wù)合作和設(shè)計咨詢業(yè)務(wù)。
加強對外運輸服務(wù)。擴大鐵路運輸企業(yè)國際貨物代理權(quán),大力發(fā)展與周邊國家和地區(qū)以及亞洲和歐洲間的國際客貨聯(lián)運業(yè)務(wù),擴大開行國際旅客列車、旅游列車、集裝箱貨物直達(dá)快運列車和其他貨物列車,發(fā)展多式聯(lián)運業(yè)務(wù),提高國際聯(lián)運管理水平和運營效率。
(五)推進(jìn)鐵路社會保障改革
用三至五年時間,建立起符合國家政策要求、具有鐵路特點的社會保障管理體制和運行機制,逐步形成覆蓋全行業(yè)、資金來源多渠道、保障方式多層次、統(tǒng)籌互濟與個人賬戶相結(jié)合、管理與服務(wù)一體化的鐵路保障體系。
1.深化養(yǎng)老保險制度改革。在覆蓋鐵路各類用人單位和各種用工的養(yǎng)老保險系統(tǒng)統(tǒng)籌范圍的基礎(chǔ)上,以養(yǎng)老保險基金鐵路統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合為重點,形成全路基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄養(yǎng)老保險多層次的養(yǎng)老保險體系。認(rèn)真研究社會統(tǒng)籌與系統(tǒng)統(tǒng)籌的關(guān)系,搞
好協(xié)調(diào)、銜接。
2.推進(jìn)醫(yī)療制度改革。按照企業(yè)(醫(yī)院)、單位、個人三者合理負(fù)擔(dān)醫(yī)藥費的原則,推廣建立以鐵路統(tǒng)籌醫(yī)療基金與個人醫(yī)療帳戶相結(jié)合為主導(dǎo)、以大病統(tǒng)籌為補充保險的配套改革,逐步形成與鐵路現(xiàn)代企業(yè)制度相適應(yīng)的職工醫(yī)療保險制度,充分利用鐵路醫(yī)療資源,保證職工基本醫(yī)
療需求。
3.深化住房制度改革。全面建立住房公積金制度,規(guī)范住房公積金的歸集、管理和使用。逐步提高房租,穩(wěn)步出售公有住房,建立以中低收入家庭為對象、社會保障性質(zhì)的經(jīng)濟適用住房供應(yīng)體系。積極推進(jìn)住房商品化、社會化進(jìn)程,加快建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的鐵路住房新體制
。通過抓房改,促房建,到本世紀(jì)末,實現(xiàn)鐵路職工住房人均居住面積達(dá)到9平方米的目標(biāo)。
四、“九五”鐵路改革組織實施措施
(一)分步推進(jìn)鐵路改革
“九五”時期,鐵路改革分兩階段進(jìn)行:
第一階段,大致為今、明兩年。主要任務(wù)是:集中力量,研究制訂鐵路體制改革總體方案,提出鐵路運價體制改革建議方案和《鐵路法》修改意見,爭取獲得國家批準(zhǔn)并以立法形式確認(rèn)。同時積極推進(jìn)廣鐵(集團(tuán))公司、柳州鐵路局、大連鐵道有限責(zé)任公司等建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點工
作;在實行“管直分配、系數(shù)調(diào)節(jié)”辦法的基礎(chǔ)上,落實經(jīng)營責(zé)任制;加強客貨營銷工作,推動運輸企業(yè)參與市場競爭;推進(jìn)非運輸系統(tǒng)企業(yè)分流、重組,促進(jìn)工業(yè)、施工、物資供銷企業(yè)全面走向市場;積極慎重地調(diào)整生產(chǎn)布局,促進(jìn)存量資產(chǎn)合理流動;抓好其他符合總體方向的改革項目
的組織實施工作。
第二階段大致在“九五”后期,主要任務(wù)是根據(jù)國家批準(zhǔn)的鐵路體制改革總體方案,有計劃、分步驟地組織實施。
(二)落實規(guī)劃的實施措施
1.加強改革的領(lǐng)導(dǎo)和組織。建立改革領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)機構(gòu),有組織、有步驟地實施改革方案。各級干部都要切實加強對改革的領(lǐng)導(dǎo),結(jié)合鐵路特點,研究改革對策,促進(jìn)鐵路發(fā)展。
2.抓好宣傳教育,搞好干部培訓(xùn)。針對干部職工由于改革涉及利益格局調(diào)整而產(chǎn)生的各種思想認(rèn)識問題,加強宣傳教育工作,不斷統(tǒng)一全路思想認(rèn)識。分期分批地組織領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)班,學(xué)習(xí)改革理論,論證改革方案,達(dá)到統(tǒng)一認(rèn)識,提高素質(zhì),促進(jìn)改革的目的。
3.堅持搞好試點?!熬盼濉辫F路改革涉及許多深層次矛盾,必須堅持從點到面的工作方法。對于重大改革措施,都要組織進(jìn)行試點,摸索總結(jié)出成熟經(jīng)驗后,有組織地加以推廣。
4.加強鐵路改革調(diào)查研究工作。鐵路改革是一項前無古人的復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及方方面面,不確定因素多,政策變量頻繁,十分有必要深入、系統(tǒng)、持續(xù)地開展調(diào)查研究工作。動員群體智慧為決策提供較好的方案,以增強改革效應(yīng),降低改革成本,保障改革順利地實現(xiàn)既定目標(biāo)。
1996年11月4日
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